Contribution à l'étude juridique de la norme locale d'urbanisme

Issu, pour l'essentiel, de la loi d'orientation foncière de 1967, le régime du plan d'occupation des sols, devenu plan local d'urbanisme, a été conçu dans un contexte de croissance économique, pour favoriser l'intervention de l'État. Le plan d'occupation des sols est, depuis la loi de transfert de compétences, approuvé par les collectivités locales afin de recomposer la ville sur elle-même dans un contexte de crise.

Il nous semble que la détermination d'une véritable norme locale d'urbanisme ne peut se réaliser sur la base d'un raisonnement exclusivement juridique, mais par la confrontation du droit de l'urbanisme, avec ces contextes, matériel, institutionnel et conceptuel nouveaux.

Avec la décentralisation, s'est en effet accéléré le déclin du modèle de régulation étatique, qui conduit à reformuler les relations qu'entretiennent l'État et les collectivités publiques d'une part, et la société civile avec le politique d'autre part. Cette double évolution résulte de l'entrée en crise de la notion d'intérêt général, et favorise l'émergence de la notion de gouvernance urbaine.

Au sein de la sphère publique, l'approfondissement de la décentralisation des compétences en matière d'urbanisme renouvelle la question de la détermination du niveau de décentralisation qui allie la pertinence géographique au contrôle démocratique. Cette première question se double de celle de l'articulation des logiques et des échelles de l'intérêt général et de la gestion des conflits qui peuvent en résulter.

Dans les relations entre la sphère publique et la sphère privée, les conséquences induites par la disparition de la détermination par l'État d'un intérêt général substantiel ont mis en évidence la nécessité de refonder le droit de l'urbanisme autour des nécessités économiques et des attentes sociales dominantes.

L'identification de la norme locale d'urbanisme comme le volet spatial de la politique de la ville opère alors une profonde mutation de la théorie juridique. En effet, à l'intervention classique de la puissance publique par le biais de politiques sectorielles tend à se substituer une intervention systémique. Cette évolution devra se traduire, au plan de l'élaboration du droit, en premier lieu, par la consécration effective de la notion de partenariat, et en second lieu, par la détermination d'une norme de cohérence entre les politiques publiques à vocation ou incidence spatiale, et l'abandon de la distinction entre la relation verticale des normes relevant du droit de l'urbanisme, et la relation d'interdépendance avec des normes étrangères au droit de l'urbanisme, mais participant à une politique globale de la ville.

Se développe en parallèle une réflexion sur la pertinence d'un contrôle juridictionnel de la norme locale d'urbanisme, lorsque l'objet de la critique porte moins sur une éventuelle contrariété à des normes supérieures que sur la pesée concrète des différents intérêts entre lesquels les auteurs de la norme locale d'urbanisme ont dû arbitrer. Cette question renvoie, d'une part, à la capacité du juge à adapter ses techniques de contrôle aux techniques d'intervention et domaines d'activité de l'administration, et d'autre part, à la détermination de la frontière, nécessairement relative et contingente, des décisions administratives et des décisions juridictionnelles. Encore doit-on souligner que cette réflexion doit s'inscrire dans le mouvement général de pénalisation du droit et de la justice.